黄河流域生态保护和高质量发展，是以习近平同志为核心的党中央着眼中华民族伟大复兴和永续发展确定的重大国家战略。黄河流域横跨我国西、中、东的9 个省份，要按照共抓大保护协同大治理的要求，坚持目标导向与问题导向相结合，在系统分析黄河流域生态保护和高质量发展中存在的体制机制障碍基础上，促进上下游互动、干支流互济、左右岸融合、山水城统筹，形成区域协调、城乡融合、部门联动和多主体参与的协同治理机制，重点推进水资源优化配置机制、生态补偿机制、国土空间功能优化机制、区域协同治理机制和产业创新绿色发展激励机制，确保黄河流域生态保护和高质量发展扎实推进，为我国现代化建设开好局起好步提供坚实支撑。
建立黄河流域水资源优化配置机制
立足黄河流域水资源十分短缺的实际，强化水资源刚性约束， 按照“依水而定、量水而行”的要求，统筹生态用水、生活用水、生产用水，确保生态用水整体安全、生活用水合理适度、生产用水集约高效，因水制宜促进黄河流域水资源节约集约利用。
一是开展水资源综合评价， 为依水而定提供基础性支撑。要将“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”落实落细，就需要对黄河流域开展详细的水资源综合评价，摸清黄河流域水资源的供需现状以及未来的供需趋势，为合理配置生态用水、生活用水、生产用水以及统筹调配流域内用水和跨流域用水提供基础性支撑。同时，将水资源综合评价作为黄河流域国民经济和社会发展规划、国土空间规划、工业园区规划、重大项目布局、水利工程布局等实施的前提条件，从规划源头上实现依水而定。
二是引入市场机制，发挥市场对节约集约用水的促进作用。根据黄河流域生态保护和高质量发展的需要，进一步细化水权初始配置，形成归属清晰、权责明确、监督有效的水资源产权制度， 为引入水权市场交易机制提供制度支撑。在确保黄河流域生态用水能够保障生态安全的前提下，在生产用水和生活用水领域探索开展水权市场化交易，通过市场机制，促进水资源节约集约利用。农业是用水主体，要在确保国家粮食安全的前提下，在农业用水领域通过探索开展水权交易倒逼黄河流域农业种植结构优化，鼓励发展耐旱节水的本土农业，适度调减高耗水型农业品种。在工业和服务业领域探索推进水效“领跑者”行动，通过“水均论英雄”倒逼产业节约集约用水。在生活用水领域，全面推行阶梯水阶，增强企业和居民的节水意识，减少和避免水资源浪费。
三是从供给侧、需求侧、管理侧综合发力，系统推进节约集约用水。黄河流域大部分为干旱半干旱地区，降水比较稀少，水资源十分短缺，黄河以占全国2%的河川径流量，养育了全国12%的人口，灌溉了全国15%的耕地，创造了全国14%的国内生产总值。要按照“有多少汤泡多少馍”的要求， 把水资源作为最大的刚性约束， 从供给侧、需求侧、管理侧综合发力，合理规划黄河流域的人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，大力发展节水型产业，不断提高居民节水意识，加快普及节水技术，加强节水管理，全面推进水资源节约集约利用。
建立黄河流域生态补偿机制
牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，积极探索生态产品价值实现机制，将碳达峰和碳中和战略纳入黄河流域生态建设全局，认真落实《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，以持续改善黄河流域生态环境质量和推进水资源节约集约利用为核心，立足黄河流域各地生态保护治理的实际，遵循“保护责任共担、流域环境共治、生态效益共享”的原则，探索建立多元化的全流域生态补偿模式。
一是按照“ 谁贡献， 谁受偿”的原则，明确“补给谁”。明确“补给谁”首先要明确生态产品的“主人”，即谁为生态建设作出了贡献，这是开展生态补偿的前提，生态产品依附于自然资源或由自然资源生产，要结合黄河流域国土空间规划，科学划定生态空间，加快完善以森林、草原、耕地、水域、矿产等为主的自然资源资产产权制度改革，对于森林、草原、耕地、水域等自然资源资产，探索推进所有权、承包权和经营权三权分置，明确所有权，保障承包权，盘活经营权，加快建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，为明确生态产品“主人”提供制度上的保障。
二是按照“谁受益，谁补偿” 的原则，明确“谁来补”。明确“谁来补”就是要明确谁使用了生态产品，通过使用者付费，建立生态产品价值实现机制。生态产品作为一种公共产品，有的时候使用者相对明确，有的时候使用者不好明确。对于生态产品使用者相对明确的，鼓励建立横向生态补偿机制， 通过生态产品使用付费，开拓生态建设投入的资金来源渠道。对于生态产品使用者不好明确的，由上级财政或中央财政出资进行纵向生态补偿，通过政府购买的形式实现生态产品价值。或者由中央和黄河流域相关省份联合设立黄河流域生态补偿基金，开展多元化的生态补偿。
三是根据生态产品质与量的变化情况，明确“补多少”。明确“补多少”，就要充分考虑生态产品质与量的变化情况，根据对生态贡献的多与少确定补偿额度。探索开展生态系统生产总值（Gross Ecosystem Product, GEP）核算，通过生态系统生产总值的变化情况反映生态产品质与量的变化情况，从而也可很大程度上反映不同区域对生态建设的贡献情况，为确定补偿额度提供相应参考。对于黄河流域而言， 还要围绕入黄水量、入黄水质、入黄泥沙量等特色指标的变化情况，合理确定生态补偿的额度。同时，要补偿与赔偿相结合，对于造成生态环境破坏的，建立相应的生态环境赔偿制度，实现权责对等。
建立黄河流域国土空间优化机制
按照“ 宜山则山、宜水则水，宜农则农、宜粮则粮，宜工则工、宜商则商”的要求，结合我国碳达峰和碳中和战略，统筹好生态空间、农业空间和城镇空间。结合国土空间规划，科学合理划定三类空间范围，守好生态空间，稳定农业空间，促进城镇空间节约集约利用。明确不同类型国土空间的主体功能定位，健全不同功能空间单元差异化协同发展长效机制，确保黄河流域的生态功能逐步改善，农牧业综合生产能力稳步提升，城镇化地区高质量发展能力不断增强，通过城镇化空间“点”上的高质量发展带动整个黄河流域“面”上的高水平保护，确保黄河流域乃至全国的经济安全、生态安全和农业安全。
一是完善生态空间守护机制。黄河流域大部分属于我国的干旱半干旱地区，沙漠、沙地分布较多，还有不少农牧交错带， 整体生态环境比较脆弱，要从保障生态安全的角度，按照“宜山则山、宜水则水”的要求，合理划定生态空间，推进黄河国家公园建设，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，确保重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统性保护，不断提升生态产品供给能力，确保黄河流域的生态环境能够持续改善。
二是完善农业空间稳定机制。黄河流域在保障我国农牧业安全方面发挥着重要的作用，尤其是黄河流域的牧业在全国占据非常重要的地位。要按照“宜农则农、宜牧则牧”的要求，合理划定农业空间，确保农业空间相对稳定，推动形成与资源环境承载力相匹配、生产生活生态相协调的农业发展格局，为保障国家粮食安全提供坚实的支撑。
三是完善城镇空间集约利用机制。黄河流域是我国重要的经济地带，分布有一系列我国重要的能源化工基地，兰西城市群、黄河几字弯都市圈、山东半岛城市群、西安、郑州等国家级中心城市等是黄河流域高质量发展的重要空间载体，要按照“宜工则工、宜商则商”的要求，分级划定城镇开发边界，促进城镇空间节约集约利用。
建立黄河流域区域协同治理机制
按照“共同抓好大保护，协同推进大治理”的要求，围绕生态保护和高质量发展，加快建立区域协同治理机制，加快形成综合治理、系统治理、源头治理格局。
一是建立全流域共治机制。统筹考虑黄河流域生态系统的整体性和经济发展的关联性，加快建立全流域治理机制。紧紧抓住水沙关系调节“牛鼻子”，完善黄河全流域水沙调控体系，统筹推进上游地区的水土涵养、中游地区的水土流失治理和下游的标准化堤防建设，实现治水与治沙协同、干流与支流协同、水中与岸上协同、上中下游协同，共治黄河水之害，共享黄河水之利，共显黄河水之美。建立黄河全流域生态环境监测网络，共建共享生态环境、自然资源、水利等数据管理和监测平台，打通资源、环境、生态三类调查监测体系，推进“智慧黄河” 建设。根据黄河流域不同区域间经济的关联性，加强区域合作互动，加快形成优势互补高质量发展的经济布局。
二是建立跨部门协同治理机制。围绕生态治理和高质量发展，建立黄河流域跨部门协同治理机制。完善“1+N+X” 的规划政策体系框架，“1”即要发挥《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》的战略统领作用， “N” 即围绕N个重点领域或重点区域，推进相关的专项规划或区域规划，“ X ” 即形成一系列的政策支撑体系。加快形成发展改革、水利、财政、生态环境、自然资源、农业农村等跨部门协同工作机制，构建共抓生态大保护、共推黄河大治理、共谋经济高质量发展的良好局面。加快建立黄河流域跨界水质联防联控机制，推进环境联合执法监管、污染事件联合应急处置、污染防治协同会商处理、环境信息共享等机制，统筹推进以大气、水、土壤和矿山环境为重点的污染综合治理。
建立黄河流域产业创新绿色发展激励机制
发挥创新的核心驱动作用， 通过创新驱动推进黄河流域传统产业的改造升级和战略性新兴产业的培育壮大。深入推进美丽黄河建设，统筹推进黄河流域的减碳和减污，通过生态环境倒逼黄河流域产业绿色发展。通过创新驱动和生态环境倒逼相结合， 不断完善黄河流域产业创新绿色发展的激励机制，加快构建支撑黄河流域高质量发展的现代产业体系。
一是要加快构建创新驱动机制。黄河流域分布有不少的国家级和省级的高新技术产业园区和经济技术产业园区，有一些具有特色的优势产业，要围绕产业链部署创新链，围绕创新链布局产业链，形成产业链与创新链融合发展的势头。在整合好黄河流域内科技资源的同时，通过借势借力，充分利用好外部的科技资源，不断提升科技创新对黄河流域绿色高质量发展的支撑能力。依托黄河流域的重点产业园区，打造我国科技成果转移转化和产业化高地，为推进黄河流域现代化建设提供强有力的支撑。紧紧围绕黄河流域的实体经济，通过创新推进传统产业改造升级，加快发展战略性新兴产业和先进制造业，积极培育壮大现代服务业，构建现代产业体系，为黄河流域的高质量发展提供重要支撑。
二是完善生态环境倒逼绿色高质量发展机制。以习近平生态文明思想引领美丽黄河建设，强调流域系统观，坚持人与自然和谐共生，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，按照综合治理、系统治理、源头治理的基本要求，不断加强生态系统修复和保护，从过度干预、过度利用向自然修复、休养生息转变， 改变黄河流域生态脆弱现状。加快建立黄河全流域协同一致的生态修复和环境治理标准，通过完善生态环境标准体系倒逼产业绿色高质量发展。按照依水而定、量水而行的要求，合理配置生态用水、生产用水和生活用水，将“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”落实落细，将水资源评价作为产业准入的刚性约束，建立最严格的水资源保护利用制度，促进节水型产业发展，将黄河流域建设成为我国流域水资源节约集约利用的典范。落实国家碳达峰和碳中和的目标要求，开展碳排放综合评价，并将碳排放评价纳入规划环境影响评价之中，统筹减碳与减污，制定黄河流域低碳发展方案，倒逼黄河流域绿色低碳发展。〔本文为国家自然科学基金项目“黄河流域城市群和产业高质量发展的协同推进路径与模式（项目批准号：72050001）”阶段性研究成果〕
作者单位：国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所