在黄河流域经济总量最大的两个省份先行先试流域生态补偿机制，将对该流域其他地区起到积极推动作用，更多的省际间生态保护补偿协议值得期待。

“黄河是中华民族的母亲河、华夏文明的摇篮，保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。”今年6月，由民进中央、水利部黄河水利委员会主办的“2021·黄河保护与发展论坛”在山东济南举行，全国人大常委会副委员长、民进中央主席蔡达峰在开幕式上如是表示。此次论坛上，“黄河流域生态保护和高质量发展”成为嘉宾们交流的主题。

就在此次论坛举办前不久，河南、山东两省政府正式签署《山东省人民政府河南省人民政府黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》（以下简称《补偿协议》），实施范围为河南省、山东省黄河干流流域（豫鲁段），最高补偿资金规模为1亿元，实施期限为2021—2022年，黄河流域首份省际间横向生态补偿协议诞生。

有关专家分析认为，明确各级政府以及各环保管理部门间的责权，摸索省际之间的区域利益协调关系，打破行政区划界限，追求各区域的共同利益，对于黄河治理异常重要。

额度1亿：黄河流域首个补偿协议

黄河作为中华民族的母亲河，发源于青海，途经青海省、四川省、甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、陕西省、山西省、河南省、山东省九省区。黄河流域是兼具水源涵养、水土保持、碳汇与碳储存、防风固沙、生物多样性保护等多种功能的重要生态功能区。

但是同时，黄河流域也是生态环境十分脆弱的地区，随着近年来环保攻坚战的打响、对生态治理方面要求的逐渐提升，水质已成为沿黄各省区新的博弈点。

山东与河南是黄河流域相邻的两个省份，河南在相对上游，山东在相对下游。此前，为了黄河水，两省没少“打架”。

上世纪70年代起，由于降雨减少，叠加上游用水增加，黄河出现过数次断流，处于最下游的山东省工农业遭受了巨大损失。但实际上，河南省也因断流受到过损失。黄河断流最严重的一次，河水流到开封就没了。

这种情况，一直持续到小浪底水利枢纽完工，以及对各省区从黄河取用水量实施调配管理才有所改善。新世纪以来，黄河实现了稳稳当当的“入海流”。

黄河流域省区还面临着另一个问题。上世纪90年代起，黄河流域水质不断恶化，主要支流几乎均遭严重污染，干流总体中度污染。作为相对下游省份，河南省和山东省深受其害。一方面，谁都不愿意喝别人的“洗脚水”；另一方面，两省自身也有排污需求。上游来水都是黑水、臭水了，如果下游再排，河水可真就没法看了。

于是，互相扯皮的情况出现了。“下游一边排污，一边说不行啊领导，你看不是我们不保护，是上游来水太糟糕；上游同样一边排污，一边把水质责任再往上段推。一段推一段，反正都是上游的‘锅’。”有业内人士形象地对此进行了描述。

为解决这种问题，在各省区市的重要河流交界断面上，国家设立了“在线水质监控系统”，对每个断面设定考核目标。其要求是，无论上一个断面的实际来水是什么状况，下一个断面的水质都得达到考核要求；省区市内部的小断面也执行这套考核方法，层层压实责任。

此次《补偿协议》提供了新的解决思路。协议将补偿划分为水质基本补偿和水质变化补偿两部分。其中最引人注目的，就是河南、山东两省间1亿元的生态补偿额度。

刘庄国控断面是河南、山东两省的跨省界水质监测断面。水质基本补偿方面，若刘庄国控断面水质年均值类别达到Ⅲ类标准，山东、河南两省互不补偿；在Ⅲ类基础上每改善一个水质类别，山东省给予河南省6000万元补偿；在Ⅲ类基础上每恶化一个水质类别，河南省则给予山东省6000万元补偿。

水质变化补偿方面，刘庄国控断面年度关键污染物（化学需氧量、氨氮、总磷）指数每同比下降1个百分点，山东省给予河南省100万元补偿；每同比上升1个百分点，河南省给予山东省100万元补偿，该项补偿上限为4000万元。

《补偿协议》还明确了补偿资金清算程序，即每年4月底前测算确认补偿资金额度，6月底前完成上一年度资金清算工作。山东、河南两省财政和生态环境部门每年共同对保护补偿机制运行、水质改善、补偿资金使用、项目实施等情况组织开展绩效评价。

《小康》杂志、中国小康网记者了解到，由于面临工业、城镇生活和农业面源等方面污染，流经九省区的黄河污染问题突出。2019年，黄河137个水质断面中，劣V类水占比为8.8%，高于全国3.4%的平均水平。

事实上，山东省和河南省此次签订的协议，并非全国首例流域补偿协议。早在2011年，为保护新安江水源，浙江、安徽两省就开始了国内第一例生态补偿试点。浙江省和安徽省约定，在监测年度内，以两省交界处水域为考核标准，上游安徽提供水质优于基本标准，由下游浙江补偿安徽1亿元，劣于基本标准，由安徽补偿浙江1亿元。此后新安江流域水质改善明显。

新安江之后，汀江—韩江流域、东江流域也出现了跨省流域的补偿协议，但是涉及黄河流域的补偿协议，尚属首次。

继续探路跨省际流域生态补偿

记者从河南省生态环境厅了解到，河南省、山东省签订的《补偿协议》，是黄河流域第一份省际横向生态补偿协议。

2020年4月，生态环境部、财政部等出台了《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》的通知，其中提到，“跨省流域横向生态补偿机制建设，以地方补偿为主，推动邻近省（区）加快建立起流域横向生态补偿机制。”

通知中明确，黄河全流域横向生态补偿机制实施范围为沿黄九省区，包括山西省、内蒙古自治区、山东省、河南省、四川省、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区。这意味着，沿黄流域邻近省区都将签订相应的生态补偿协议。

党的十八大以来，生态文明建设被纳入“五位一体”总体布局中，“长江大保护”“黄河流域生态保护”等流域生态保护规划相继出台。考虑到长江、黄河生态保护都涉及大流域治理，需要跨区域协同保护，近些年来，跨省际流域生态补偿机制正从点到面渐次铺开。

保护黄河三角洲湿地，既是山东省“十四五”时期生态文明建设的重要内容，也是黄河流域生态保护与高质量发展的内在要求。

近年来，山东省坚决落实“重在保护，要在治理”的要求，把生态保护作为重要任务，建设黄河下游绿色生态走廊，构建河流生态系统健康格局，为大河三角洲生态保护作出了“山东实践”。率先实施黄河口国家公园、刁口河流路生态补水等重点生态工程，引黄灌区农业节水工程、济南跨黄河“三桥一隧”等基础设施工程，建设济南科创城、大数据超算云中心等重大支撑平台。推进跨区域合作，与沿黄8个省区会商确定了产业发展、生态环保、科教文卫、基础设施、对外开放等7个领域、近100个跨省际合作事项。

“十三五”时期，河南省标本兼治保障黄河安澜，打造了黄河流域生态保护和高质量发展的“河南样板”。一是防洪体系进一步完善。黄河下游防洪工程等重大项目建设加快推进，加固堤防208公里，标准化堤防建设全面完成。二是黄河滩区居民迁建稳步推进。累计复垦土地8400亩，30万人的安置区建设任务基本完成。三是在全流域率先推行“河长+检察长”制改革。“携手清四乱、保护母亲河”专项行动扎实开展，“乱占、乱采、乱堆、乱建”等突出问题得到有效解决，为黄河河道行洪安全、黄河水质稳定达标、黄河生态环境改善等提供了有力保障。

“十四五”期间，河南省将完善“一带三屏三廊多点”生态保护格局，打造黄河流域生态保护示范区，确保黄河防洪安全、供水安全、生态安全。全面提升生态系统质量和稳定性，加快建设森林河南，增强山地生态屏障功能，构筑生态廊道网络，加强自然保护地建设。

黄河流域保护发展期待创新

2019年9月，黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家级战略，成为继京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展之后，第五个重大国家战略。沿黄九省区自此迎来了新的发展机遇。

“保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。”不同于其他四个国家战略侧重发展经济，“黄河国家战略”更加突出的是“生态保护”和“高质量发展”两大任务，首要着眼于生态，同时提出沿黄河各地区要从实际出发，积极探索富有地域特色的高质量发展新路子。

万博新经济研究院副院长刘哲表示，提出加强黄河流域生态保护和高质量发展，并将其上升为国家级战略，为黄河流域经济转型提供了具有前瞻性的顶层设计，对黄河流域省市发展提出了新要求，需要这些省市有新的担当和创新的智慧。

“发达区域的引领作用固然重要，但后发区域的可持续发展也不可忽视。这就需要充分借鉴中国工业化进程中的实践经验和教训，不能再走先污染后治理的老路，不能搞突击式、粗放式、过度追求短期利益的发展，而是需要因地制宜，宜农则农、宜工则工、宜商则商，生态和发展并重，用长期视角来指导黄河流域的发展规划，走一条可持续的创新发展道路。”刘哲说道。

陕西师范大学教授、博士生导师，黄河研究中心主任方兰表示，此次《补偿协议》的签署，标志着黄河流域省际间生态补偿迈出了重要一步，使“绿水青山”真正变为“金山银山”，开启了整个黄河流域生态补偿的新阶段。这一生态补偿机制在黄河流域经济总量最大的两个省份先行先试，将对该流域其他地区起到积极推动作用，更多的省际间生态保护补偿协议值得期待。

有关业内专家认为，在黄河流域水资源保护工作中，碎片化管理方式与流域整体性的自然本质之间的矛盾，导致各地方政府在执行中央政策时，一度出现只顾单兵作战，甚至相互不配合现象。

上述专家表示，在黄河流域生态环境保护方面，无论是山东省、河南省，还是其他省份，以协议的形式实现生态补偿目标固然重要，但更为重要的是，需要在充分考虑有关各省区各方面实际情况的基础上，形成有效的生态保护协同和协调机制。

来源：《小康》杂志2021年8月下旬刊