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黄河生态保护:“鲁豫有约”背后
2021-08-27 09:26:24 来源:网易体育

在黄河流域经济总量最大的两个省份先行先试流域生态补偿机制,将对该流域其他地区起到积极推动作用,更多的省际间生态保护补偿协议值得期待。

“黄河是中华民族的母亲河、华夏文明的摇篮,保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。”今年6月,由民进中央、水利部黄河水利委员会主办的“2021·黄河保护与发展论坛”在山东济南举行,全国人大常委会副委员长、民进中央主席蔡达峰在开幕式上如是表示。此次论坛上,“黄河流域生态保护和高质量发展”成为嘉宾们交流的主题。

就在此次论坛举办前不久,河南、山东两省政府正式签署《山东省人民政府河南省人民政府黄河流域(豫鲁段)横向生态保护补偿协议》(以下简称《补偿协议》),实施范围为河南省、山东省黄河干流流域(豫鲁段),最高补偿资金规模为1亿元,实施期限为2021—2022年,黄河流域首份省际间横向生态补偿协议诞生。

有关专家分析认为,明确各级政府以及各环保管理部门间的责权,摸索省际之间的区域利益协调关系,打破行政区划界限,追求各区域的共同利益,对于黄河治理异常重要。

额度1亿:黄河流域首个补偿协议

黄河作为中华民族的母亲河,发源于青海,途经青海省、四川省、甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、陕西省、山西省、河南省、山东省九省区。黄河流域是兼具水源涵养、水土保持、碳汇与碳储存、防风固沙、生物多样性保护等多种功能的重要生态功能区。

但是同时,黄河流域也是生态环境十分脆弱的地区,随着近年来环保攻坚战的打响、对生态治理方面要求的逐渐提升,水质已成为沿黄各省区新的博弈点。

山东与河南是黄河流域相邻的两个省份,河南在相对上游,山东在相对下游。此前,为了黄河水,两省没少“打架”。

上世纪70年代起,由于降雨减少,叠加上游用水增加,黄河出现过数次断流,处于最下游的山东省工农业遭受了巨大损失。但实际上,河南省也因断流受到过损失。黄河断流最严重的一次,河水流到开封就没了。

这种情况,一直持续到小浪底水利枢纽完工,以及对各省区从黄河取用水量实施调配管理才有所改善。新世纪以来,黄河实现了稳稳当当的“入海流”。

黄河流域省区还面临着另一个问题。上世纪90年代起,黄河流域水质不断恶化,主要支流几乎均遭严重污染,干流总体中度污染。作为相对下游省份,河南省和山东省深受其害。一方面,谁都不愿意喝别人的“洗脚水”;另一方面,两省自身也有排污需求。上游来水都是黑水、臭水了,如果下游再排,河水可真就没法看了。

于是,互相扯皮的情况出现了。“下游一边排污,一边说不行啊领导,你看不是我们不保护,是上游来水太糟糕;上游同样一边排污,一边把水质责任再往上段推。一段推一段,反正都是上游的‘锅’。”有业内人士形象地对此进行了描述。

为解决这种问题,在各省区市的重要河流交界断面上,国家设立了“在线水质监控系统”,对每个断面设定考核目标。其要求是,无论上一个断面的实际来水是什么状况,下一个断面的水质都得达到考核要求;省区市内部的小断面也执行这套考核方法,层层压实责任。

此次《补偿协议》提供了新的解决思路。协议将补偿划分为水质基本补偿和水质变化补偿两部分。其中最引人注目的,就是河南、山东两省间1亿元的生态补偿额度。

刘庄国控断面是河南、山东两省的跨省界水质监测断面。水质基本补偿方面,若刘庄国控断面水质年均值类别达到Ⅲ类标准,山东、河南两省互不补偿;在Ⅲ类基础上每改善一个水质类别,山东省给予河南省6000万元补偿;在Ⅲ类基础上每恶化一个水质类别,河南省则给予山东省6000万元补偿。

水质变化补偿方面,刘庄国控断面年度关键污染物(化学需氧量、氨氮、总磷)指数每同比下降1个百分点,山东省给予河南省100万元补偿;每同比上升1个百分点,河南省给予山东省100万元补偿,该项补偿上限为4000万元。

《补偿协议》还明确了补偿资金清算程序,即每年4月底前测算确认补偿资金额度,6月底前完成上一年度资金清算工作。山东、河南两省财政和生态环境部门每年共同对保护补偿机制运行、水质改善、补偿资金使用、项目实施等情况组织开展绩效评价。

《小康》杂志、中国小康网记者了解到,由于面临工业、城镇生活和农业面源等方面污染,流经九省区的黄河污染问题突出。2019年,黄河137个水质断面中,劣V类水占比为8.8%,高于全国3.4%的平均水平。

事实上,山东省和河南省此次签订的协议,并非全国首例流域补偿协议。早在2011年,为保护新安江水源,浙江、安徽两省就开始了国内第一例生态补偿试点。浙江省和安徽省约定,在监测年度内,以两省交界处水域为考核标准,上游安徽提供水质优于基本标准,由下游浙江补偿安徽1亿元,劣于基本标准,由安徽补偿浙江1亿元。此后新安江流域水质改善明显。

新安江之后,汀江—韩江流域、东江流域也出现了跨省流域的补偿协议,但是涉及黄河流域的补偿协议,尚属首次。

继续探路跨省际流域生态补偿

记者从河南省生态环境厅了解到,河南省、山东省签订的《补偿协议》,是黄河流域第一份省际横向生态补偿协议。

2020年4月,生态环境部、财政部等出台了《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》的通知,其中提到,“跨省流域横向生态补偿机制建设,以地方补偿为主,推动邻近省(区)加快建立起流域横向生态补偿机制。”

通知中明确,黄河全流域横向生态补偿机制实施范围为沿黄九省区,包括山西省、内蒙古自治区、山东省、河南省、四川省、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区。这意味着,沿黄流域邻近省区都将签订相应的生态补偿协议。

党的十八大以来,生态文明建设被纳入“五位一体”总体布局中,“长江大保护”“黄河流域生态保护”等流域生态保护规划相继出台。考虑到长江、黄河生态保护都涉及大流域治理,需要跨区域协同保护,近些年来,跨省际流域生态补偿机制正从点到面渐次铺开。

保护黄河三角洲湿地,既是山东省“十四五”时期生态文明建设的重要内容,也是黄河流域生态保护与高质量发展的内在要求。

近年来,山东省坚决落实“重在保护,要在治理”的要求,把生态保护作为重要任务,建设黄河下游绿色生态走廊,构建河流生态系统健康格局,为大河三角洲生态保护作出了“山东实践”。率先实施黄河口国家公园、刁口河流路生态补水等重点生态工程,引黄灌区农业节水工程、济南跨黄河“三桥一隧”等基础设施工程,建设济南科创城、大数据超算云中心等重大支撑平台。推进跨区域合作,与沿黄8个省区会商确定了产业发展、生态环保、科教文卫、基础设施、对外开放等7个领域、近100个跨省际合作事项。

“十三五”时期,河南省标本兼治保障黄河安澜,打造了黄河流域生态保护和高质量发展的“河南样板”。一是防洪体系进一步完善。黄河下游防洪工程等重大项目建设加快推进,加固堤防208公里,标准化堤防建设全面完成。二是黄河滩区居民迁建稳步推进。累计复垦土地8400亩,30万人的安置区建设任务基本完成。三是在全流域率先推行“河长+检察长”制改革。“携手清四乱、保护母亲河”专项行动扎实开展,“乱占、乱采、乱堆、乱建”等突出问题得到有效解决,为黄河河道行洪安全、黄河水质稳定达标、黄河生态环境改善等提供了有力保障。

“十四五”期间,河南省将完善“一带三屏三廊多点”生态保护格局,打造黄河流域生态保护示范区,确保黄河防洪安全、供水安全、生态安全。全面提升生态系统质量和稳定性,加快建设森林河南,增强山地生态屏障功能,构筑生态廊道网络,加强自然保护地建设。

黄河流域保护发展期待创新

2019年9月,黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家级战略,成为继京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展之后,第五个重大国家战略。沿黄九省区自此迎来了新的发展机遇。

“保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。”不同于其他四个国家战略侧重发展经济,“黄河国家战略”更加突出的是“生态保护”和“高质量发展”两大任务,首要着眼于生态,同时提出沿黄河各地区要从实际出发,积极探索富有地域特色的高质量发展新路子。

万博新经济研究院副院长刘哲表示,提出加强黄河流域生态保护和高质量发展,并将其上升为国家级战略,为黄河流域经济转型提供了具有前瞻性的顶层设计,对黄河流域省市发展提出了新要求,需要这些省市有新的担当和创新的智慧。

“发达区域的引领作用固然重要,但后发区域的可持续发展也不可忽视。这就需要充分借鉴中国工业化进程中的实践经验和教训,不能再走先污染后治理的老路,不能搞突击式、粗放式、过度追求短期利益的发展,而是需要因地制宜,宜农则农、宜工则工、宜商则商,生态和发展并重,用长期视角来指导黄河流域的发展规划,走一条可持续的创新发展道路。”刘哲说道。

陕西师范大学教授、博士生导师,黄河研究中心主任方兰表示,此次《补偿协议》的签署,标志着黄河流域省际间生态补偿迈出了重要一步,使“绿水青山”真正变为“金山银山”,开启了整个黄河流域生态补偿的新阶段。这一生态补偿机制在黄河流域经济总量最大的两个省份先行先试,将对该流域其他地区起到积极推动作用,更多的省际间生态保护补偿协议值得期待。

有关业内专家认为,在黄河流域水资源保护工作中,碎片化管理方式与流域整体性的自然本质之间的矛盾,导致各地方政府在执行中央政策时,一度出现只顾单兵作战,甚至相互不配合现象。

上述专家表示,在黄河流域生态环境保护方面,无论是山东省、河南省,还是其他省份,以协议的形式实现生态补偿目标固然重要,但更为重要的是,需要在充分考虑有关各省区各方面实际情况的基础上,形成有效的生态保护协同和协调机制。

来源:《小康》杂志2021年8月下旬刊